Asymetrie de la transparence

De Lawrence Lessing, The New Republic

Le 21 janvier, la Cour suprême des Etats-Unis a levé les limites au financement des campagnes par les entreprises. Dans un arrêt controversé, elle a statué que l’Etat n’avait pas le droit d’interdire aux entreprises de se servir de leur argent pour tenter d’influencer le résultat des élections. Cette décision invalide le Tillman Act de 1907. La Cour suprême demande toutefois que le nom des entreprises qui financent les spots de campagne soit clairement indiqué.

Plus personne ou presque ne conteste le bien-fondé de la célèbre remarque du juriste Louis Brandeis, membre de la Cour suprême de 1916 à 1939 : “La lumière du soleil est le meilleur des désinfectants”.

Comment peut-on être hostile à la transparence ? Ses vertus et son utilité semblent tellement évidentes ! Et pourtant nous ne nous demandons pas assez dans quelles circonstances la transparence est une bonne chose et dans quelles circonstances elle peut au contraire être source de confusion, voire pire. Et je crains que l’inévitable succès de ce mouvement – s’il ne s’accompagne pas d’une prise en compte de la complexité de l’enjeu – finira par provoquer non pas des réformes, mais du dégoût.

En ce qui concerne les dons consentis à un candidat pour sa campagne, la transparence s’exerce depuis longtemps. Les candidats sont tenus depuis 1910 de faire état des contributions reçues. Depuis plus de trente ans, nous connaissons les noms des gros donateurs, du moins en théorie, car des problèmes pratiques découragent l’accès effectif aux données. A mesure que le Congrès se pliera aux exigences de transparence et que les programmeurs concevront des moyens plus efficaces de compiler les données fournies par le Congrès, les élus seront de plus en plus soupçonnés d’être mus par des intérêts financiers. On pourra de façon plausible attribuer chaque acte d’un parlementaire à l’influence de l’argent.

Brandeis a forgé sa célèbre formule en 1914 dans un livre intitulé Other People’s Money, une longue argumentation dirigée contre les banquiers de son époque. Alors que l’exigence de réforme du système financier est à son comble, Brandeis plaide en faveur de la “publicité” – l’idée que “les banquiers, lorsqu’ils émettent des titres […], portent à la connaissance du public les commissions ou profits qu’ils perçoivent”. Cette publicité visait pour Brandeis deux objectifs très différents. Tout d’abord, faire honte aux banquiers et les inciter à offrir des conditions plus raisonnables. En second lieu, Brandeis pensait que la publicité induirait un fonctionnement plus efficient du marché. La loi, préconisait-il, “ne doit pas entreprendre […] de fixer les profits des banquiers et elle ne doit pas chercher à empêcher les épargnants de faire de mauvaises affaires”. Mais elle doit exiger “une information complète”, afin d’aider l’acquéreur à mieux apprécier “la valeur réelle d’un titre”. La transparence devait être encouragée comme moyen de réguler ce marché potentiellement à risque.

Brandeis décrivait là ce que les universitaires Archon Fung, Mary Graham et David Weil appellent la “transparence ciblée” dans leur livre Full Disclosure: The Perils and Promise of Transparency. Selon leur définition, la transparence ciblée “est une catégorie spécifique des politiques publiques qui prescrit de communiquer à un large public […] des informations standardisées et comparables sur tel ou tel produit ou pratique”. Cela fonctionne quand le système fournit aux consommateurs une information qu’ils sont en mesure d’exploiter et sous une forme qui la rend exploitable. Prenons l’obligation faite aux constructeurs automobiles de communiquer la consommation moyenne de carburant de tous leurs nouveaux modèles. Tout le monde est capable de comparer 6 litres aux 100 kilomètres à 12 litres aux 100 kilomètres. Dans ce cas, le principe de “transparence ciblée” simplifie les données et les présente de façon lisible. L’information donne aux consommateurs la possibilité d’influer sur le fonctionnement du marché.

Le problème, c’est que toutes les données ne remplissent pas les conditions requises pour être exploitables. “Plus d’information”, soulignent Fung et ses collègues, “ne produit pas toujours des marchés plus efficaces.” En fait, “la manière dont les gens réagissent à l’information est indissociable de leurs intérêts, de leurs désirs, de leurs ressources, de leurs capacités cognitives et de leur environnement social. En raison de ces facteurs et d’autres, les gens peuvent ne pas tenir compte de l’information, mal la comprendre ou en faire un mauvais usage.” Pour que le principe de transparence soit opérant, il faut que les données permettent d’effectuer des comparaisons et que ces comparaisons révèlent quelque chose de réel. Pour quantité de raisons, les données sur les liens entre argent et politique ne permettent pas toujours de comparaisons utiles. Cela ne signifie pas que les données n’auront pas d’effet. Elles en auront un, mais pas forcement celui souhaité par le citoyen epris de transparence.

Si les données ne prouvent rien, qu’y a-t-il de mal à les produire ? Même si elles ne prouvent rien, elles insinuent. Et, si elles insinuent quelque chose de faux, c’est à l’élu offensé de prouver le contraire. L’opinion jugera avec tous les éléments en main. A l’heure actuelle, l’idée que tout dans le système politique américain est affaire d’argent est si répandue et si profondément ancrée que, de toutes les explications que l’on peut trouver à un acte déroutant, l’argent est la première et souvent la seule que l’on donne. L’argent est la raison par défaut, qui s’impose à toutes les autres.

Existe-t-il une solution qui permette d’avoir les bons côtés de la transparence sans en avoir les mauvais ? En ce qui concerne le Congrès, les solutions sont évidentes et anciennes. La solution évidente consiste à éliminer les insinuations. Avec un financement public des campagnes électorales, il deviendrait impossible d’insinuer que tel ou tel élu du Congrès a voté comme il l’a fait pour des raisons financières. C’est peut-être parce qu’il est stupide. Ou parce qu’il est de gauche – ou de droite. Ou parce qu’il n’a pas bien mesuré les enjeux. Chacune de ces raisons contribue au renforcement de la démocratie. Elles fournissent au citoyen une raison d’aller voter, ne serait-ce que pour éjecter les incapables. Et, si l’on élimine ce qui est perçu comme un critère ne devant pas entrer en ligne de compte – l’argent –, le désir d’implication du citoyen ne sera plus découragé par le cynisme qui étouffe le système actuel.

Le dernier avatar de cette idée est la proposition de réforme du financement des campagnes législatives baptisée Fair Elections Now Act. Porté au Sénat par Dick Durbin et Arlen Specter, et à la Chambre par John Larson et Walter Jones, ce texte prévoit que l’Etat dote les candidats d’un certain montant pour financer leur campagne. En sus de cela, les candidats pourraient lever autant de fonds qu’ils le souhaitent, les dons étant limités à 100 dollars par personne et par scrutin. Cette proposition de loi n’a qu’un seul défaut, son libellé. L’objectif recherché n’est pas – ou ne devrait pas être – l’équité, mais la crédibilité. Car le problème, c’est que nous avons un Congrès en lequel personne n’a confiance, un Congrès qui, de l’avis de la grande majorité des Américains, se vend au plus offrant.

On peut comprendre ces propositions de financement public comme une réponse à la transparence pathologique qu’induit la technologie et qui régit de plus en plus nos vies et nos institutions. Sans cette réponse, c’est-à-dire en ayant pour seul idéal la transparence nue, notre démocratie est condamnée. Internet nous montrera tous les cas où un donateur a pu influencer le vote d’un élu. Des conclusions hâtives seront tirées, des carrières seront brisées, les citoyens se désintéresseront de plus en plus de la politique. Si le mouvement de la transparence pouvait être couplé à ce mouvement pour la réforme – si chaque pas en direction de plus de transparence s’accompagnait d’une réforme visant à rendre la transparence à la fois bonne et inoffensive – alors il pourrait en résulter quelque chose de salutaire et de constructif.